Başkan Yardımcısı, ADAPSO ve
Başkan Yardımcısı ve Baş Hukuk Müşaviri
National Data Corp.
Atlanta, GA
“Veri işlemciler de dâhil olmak üzere rekabetçi bir ortamda faaliyet gösteren tüm girişimciler, müşterilerinin sadakatini korumak için sürekli bir mücadeleyle karşı karşıyadır; bunu başarmak için rekabetçi fiyatlarla üstün hizmet sunmaları gerekir.”
Arka plan bilgisi olarak belirtmek isterim ki, şirketim—Veri İşleme Hizmet Kuruluşları Birliği’ndeki (ADAPSO) pek çok diğer şirket gibi—kamuya geniş bir yelpazede bilgisayar hizmetleri sunduğumuz, bilgiyi işlemek üzere ülke çapında bir sistem işletmektedir.
Yasa Tasarısı H.R. 6121’in Rekabet Karşıtı Etkisi
Son birkaç ay boyunca ADAPSO, H.R. 6121 sayılı yasa tasarısının rekabet karşıtı etkisini en aza indirme çabalarına aktif olarak katılmıştır. Bu mevzuata ilişkin kaygılarımız çoktur. Ancak tasarıyı tartışmadan önce, üye şirketlerinin faaliyetlerini ve içinde çalıştıkları iş ortamını tanımlayarak ADAPSO’nun kaygılarını bir bağlama oturtmak isterim.
Veri İşleme Hizmetleri
ADAPSO’nun üyeleri kamuya çok çeşitli bilgisayar hizmetleri sunmaktadır. ADAPSO üyeleri, parasal hacim açısından, sektör tarafından gerçekleştirilen bilgisayar hizmetlerinin neredeyse üçte ikisini ve tüm uzaktan bilişimin yaklaşık yüzde 85’ini karşılamaktadır. Bilgisayar hizmetleri; yerel yığın işleme (yerelleştirilmiş, etkileşimsiz hizmet), yazılım tasarımı ve desteği (kullanıcıların veri işleme yoluyla sorun çözmelerini sağlayan), zaman paylaşımlı sistemler ve diğer uzaktan erişimli veri işleme hizmetleri gibi sunumları içerir. Son iki hizmet, kullanıcıların ortak taşıyıcılar tarafından sağlanan iletişim olanaklarını kullanarak coğrafi olarak uzak bilgisayarlara erişmesini ve bunlardan yararlanmasını mümkün kılar. Bu hizmetlerin kullanımı sayesinde, kelimenin tam anlamıyla, telefona erişimi olan dünyanın herhangi bir yerindeki herkes veri işlemenin faydalarından yararlanabilir hâle gelmiştir.
İletişim endüstrisiyle karşılaştırıldığında veri işleme hâlen emekleme dönemindedir. Sektörün 1956’da, Amerika Birleşik Devletleri ile International Business Machines Corporation’ın uzun süredir devam eden bir antitröst davasını sonuçlandırmasıyla doğduğu söylenir. Bu uzlaşma koşulları uyarınca IBM’in, veri işleme (ya da servis bürosu) faaliyetlerini, ekipman faaliyetlerinden azami ölçüde ayrılmış bir kurumsal bağlı ortaklık aracılığıyla bağımsız olarak yürütmesi gerekmiştir.
ABD Temsilciler Meclisi Tekeller ve Ticaret Hukuku Alt Komitesi huzurunda, H.R. 6121 sayılı yasa tasarısına ilişkin 16 Eylül 1980 tarihli bir beyana dayanmaktadır.
Olağanüstü Büyüme
Bu uzlaşmadan bu yana, bilgisayar hizmetleri endüstrisi boyut, gelir ve teknoloji açısından olağanüstü bir büyüme yaşamıştır. Örneğin, Federal İletişim Komisyonu’nun artık meşhur Birinci Bilgisayar Soruşturması’nı başlattığı yıl olan 1966’da, veri işleme endüstrisi on yaşındaydı. O dönemde yalnızca 700 şirket bilgisayar hizmetleri sunumuna dâhildi. Yıllık gelirleri yaklaşık 534 milyon dolara ulaşıyordu. Bugün, 14 yıl sonra, 4.000’in üzerinde kuruluş bilgisayar hizmetleri alanında aktif olarak faaliyet göstermekte ve gelirleri 10 milyar dolara yaklaşmaktadır. Uluslararası ticarette bu şirketler, ülkenin ödemeler dengesine olumlu katkıda bulunmaktadır. Ülke içinde ise Amerikan çalışanının verimliliğini artırmışlardır.
Endüstrinin büyümesi bir ya da iki baskın işletmenin genişlemesine atfedilemez. Veri işleme hizmetleri pazarı, her zaman olduğu gibi, büyük ve küçük şirketlerin bir bileşimidir. Bugün, yalnızca yaklaşık 50 sektör katılımcısının yıllık yurtiçi gelirleri 25 milyon doların üzerindedir. Buna rağmen, Amerika Birleşik Devletleri bilgisayar hizmetlerinde tartışmasız dünya lideri hâline gelmiştir.
İki Endüstri Arasındaki “Yapısal Gerilim”
Bilgisayar hizmetleri endüstrisi telefon endüstrisinden bağımsız olarak büyümüş olsa da, iki endüstri arasında benzersiz bir ilişki gelişmiştir. Bu ilişki belki de daha doğru biçimde yapısal bir gerilim olarak tanımlanabilir. Bunun nedeni, veri işlemcilerin, pek çok bilgisayar hizmetini sunmak için gereken tesisler bakımından iletişim alanındaki ortak taşıyıcılara olan bağımlılığıdır. (Veri işleme hizmetlerinin sunumunda iletişim tesislerinin kullanımı, bilgisayar hizmetleri endüstrisinde giderek artan bir olgudur.)
Zaman içinde bu ilişki, büyük bir yenilik kaynağı olduğunu kanıtlamıştır. Veri işlemciler de dâhil olmak üzere rekabetçi bir ortamda faaliyet gösteren tüm girişimciler, müşterilerinin sadakatini korumak için sürekli bir mücadele verir; bunu başarmak için rekabetçi fiyatlarla üstün hizmet sunmaları gerekir. Bu amaçla veri işlemciler, hizmetlerini sunarken dayandıkları iletişim tesislerini en verimli şekilde kullanarak maliyetlerini—dolayısıyla fiyatlarını—düşürmenin yollarını bulmaya önemli zaman ve kaynak ayırmışlardır.
Bu maliyet düşürücü çabaların sonucu olarak kamu yalnızca daha düşük fiyatlarla hizmet almakla kalmamış, daha da önemlisi veri iletişimi, veri ekipmanı ve veri işleme alanlarında teknolojik iyileştirmelerin hayata geçirilmesinden fayda sağlamıştır. Bu yenilikler de, karşılığında, ortak taşıyıcıları yeni ve geliştirilmiş iletişim hizmetleri sunmaya sevk etmiştir.
Yenilik
AT&T’nin son birkaç on yıl boyunca yeniliğin önde gelen bir kaynağı olduğunu iddia ettiğinin farkındayım. Kimin neyi keşfettiği konusunda bir tartışmaya girmeden şunu belirtmek isterim ki, AT&T yakın zamanda “Advanced Communications Service” adlı bir hizmeti sunmaya çalıştı. Bu girişim tasarım aşamasını bile aşamadı. AT&T bunu işler hâle getiremedi. Oysa benzer bir hizmet, iki çok daha küçük yeniden satış yapan ortak taşıyıcı tarafından yıllardır pazarlanmaktadır. Bu iki taşıyıcının kullandığı teknolojinin kökeni, uzaktan erişimli veri işleme endüstrisine dayanmaktadır.
Günümüz veri işleme pazarındaki katılımcıların farklı ölçekleri, hizmet verdikleri çeşitli müşterilerin ihtiyaçları ve faaliyet gösterdikleri rekabetçi ortam; hem az sayıda kişinin benzersiz ya da alışılmadık veri işleme gereksinimlerinin hem de çoğunluğun daha yaygın gereksinimlerinin yeterince karşılandığı bir ortamın oluşmasına katkıda bulunmuştur. İhtiyaç ister zehirler için panzehirler kütüphanesine uluslararası erişim, ister bir bordronun yerel yığın işlemesi, isterse iş sorunlarına yönelik yazılım çözümleri olsun; Amerikan kamuoyunun ve dünya genelindeki kullanıcıların veri işleme gereksinimleri etkin, güvenilir ve düşük maliyetle karşılanmıştır. ADAPSO, hâlihazırda bilgisayar hizmetleri endüstrisi tarafından karşılanmayan herhangi bir işleme gereksiniminden haberdar olmadığını dürüstçe ifade edebilir.
Tekelden Değil, Rekabetten Doğan Bir Hizmet Kaydı
Bu hizmet kaydı, devlet tarafından bahşedilmiş bir tekelin koruması olmaksızın elde edilmiştir.
Bugünün etkin, güvenilir, düşük maliyetli ve evrensel olarak erişilebilir veri işleme hizmetlerinin geliştirilmesini hiçbir federal düzenleyici kurum zorunlu kılmamıştır. Bunlar, serbest girişimin önünün kesilmediği bir sistemin ürünüdür. Bilgisayar hizmetleri endüstrisinde başarı, devasa kaynaklara sahip olanlarla ya da sınırlı iletişim tesislerini kontrol edenlerle sınırlı değildir. Aksine, yenilik, verimlilik ve tüketiciye hizmet, refahın anahtarları olmaya devam etmektedir. Bu hedeflerin peşinde koşulması, hem bilgisayar sistemlerinin evrimini hem de giderek daha fazla Amerikalının günlük yaşamındaki öneminin artmasını hızlandırmıştır.
Bilgisayar hizmetleri endüstrisinin büyümesi ve yapısı üzerinde durmamın tek bir basit amacı var.
Bilgisayar hizmetleri endüstrisi canlı ve sağlıklıdır. Amerikan kamuoyu, Amerikan teknolojisi ve ülke ekonomisi, sağlıklı ve dinamik bir endüstriden fayda sağlamıştır. Bu nedenle ADAPSO, bilgisayar hizmetleri endüstrisindeki dengeyi, tabiri caizse, önemli ölçüde yeniden düzenleyecek H.R. 6121 hükümlerinden endişe duymaktadır. ADAPSO, özellikle H.R. 6121’in—1956 AT&T Uzlaşma Kararnamesi’ni yeterli bir ikame sunmaksızın yürürlükten kaldırarak—AT&T’nin veri işleme hizmetleri pazarına girmesine ve ardından bu pazara hâkim olmasına izin verecek olmasından ciddi biçimde kaygılanmaktadır.
H.R. 6121 AT&T’yi Rekabete Zorlamıyor
AT&T’nin sektöre, diğer tüm sektör katılımcılarıyla aynı koşullarda girmesinin zorunlu tutulması hâlinde H.R. 6121’in bu denli endişe verici olmayacağını vurgulamak isterim. Ancak gerçek şu ki, H.R. 6121 AT&T’nin rekabet sınavıyla yüzleşmesini gerektirmemektedir.
Aksine, H.R. 6121, AT&T’nin rekabetçi çabalarını, ülkenin iletişim ağını kontrol etmesinden kaynaklanan tekel gücü ve kaynaklarla desteklemesine imkân tanıyacaktır. Şüphesiz bildiğiniz üzere, tasarı, AT&T’nin “tamamen ayrılmış bir bağlı ortaklık” kurmasını zorunlu kılarak bu tür tekel gücünün rekabetçi pazarlara aktarılmasını önlemeyi amaçladığını iddia etmektedir. Ancak bu bağlı ortaklık yalnızca ad olarak tamamen ayrılmıştır. Sonuç olarak, tasarının öngördüğü yapısal ayrım etkisiz olacaktır. AT&T’nin tekel gücünü rekabetçi pazarlarda kötüye kullanmasını engellemeyecektir.
ADAPSO’ya göre, AT&T’nin bilgisayar hizmetleri endüstrisine girişinin rekabeti ve yeniliği bastırıcı bir etkiyle birlikte gelmemesini güvence altına almanın tek yolu, AT&T’nin rekabetçi faaliyetlerinin düzenlemeye tabi faaliyetlerinden ayrılmasını zorunlu kılmaktır. Böyle bir ayrıştırma yokluğunda, ayrıştırmanın yerine geçen, tam ve anlamlı bir yapısal güvencenin kullanılması esastır. Bu tür bir önlemin gerekliliği, bilgisayar hizmetleri endüstrisinin büyük bir bölümünün iletişime bağımlı özgün niteliği vurgulanarak en iyi şekilde açıklanabilir.
Bağımlılık
Diğer pek çok endüstrinin aksine, uzaktan erişimli veri işleme pazarındaki katılımcılar, ürünlerini kamuya ulaştırmak için tek bir araca bütünüyle bağımlıdır. Bu araç AT&T tarafından kontrol edilmektedir. Hiçbir veri işlemci, AT&T’nin ülke çapındaki ağını, hatta bunun önemli bir bölümünü bile çoğaltamaz. Yeni iletim tesisleri inşa etmek, tesisler için yer olsa bile, birkaç Amerikan şirketi dışında herkes için söz konusu değildir. Diğer taşıyıcılar bazı durumlarda kimi alternatifler sunsa da, bu taşıyıcıların kendileri de çoğu zaman sundukları tesisler için AT&T’ye bağımlıdır.
Bu durumun sonuçları açıktır. AT&T’nin devasa bir tekel müşteri tabanı üzerindeki kontrolü, rekabetçi hizmet sunumlarının maliyetlerini sübvanse etme konusunda ona neredeyse sınırsız bir imkân verir. İletişim ağı üzerindeki kontrolü ise, çoğu zaman gözden kaçan bir bağlama (tying) uygulama kabiliyeti sağlar. H.R. 6121’in AT&T’nin bir iletişim hizmeti sağlayıcısından daha fazlası hâline gelmesine izin verdiği ölçüde, H.R. 6121 AT&T’nin bu gücü kullanma teşvikini artırmaktadır.
Bugün, sınırlı iletişim tesislerinin bulunduğu bir dünyada yaşıyoruz. Böyle bir dünyada, AT&T’nin başkalarına sağladığı her devre, kendi kullanımı için mevcut devre havuzunu—belirli bir ölçüde—azaltır. AT&T’nin, bilgisayar hizmetleri sunumunda aboneleriyle rekabet etmek için iletişim tesislerini kullanmasına izin verilseydi, kendisine yüksek kaliteli hizmet sağlama yönünde güçlü bir teşviği olurdu. Aynı şekilde, rekabet ettiği abonelere karşı kayıtsız ve geciktirici hizmet sunma yönünde de benzer bir teşviği olurdu.
Manipülasyon Gücü
Bell Sistemi’nin hizmeti rekabet karşıtı amaçlarla manipüle edebilme kabiliyeti küçümsenemez. İletişim tesislerinin kalite, erişilebilirlik ve bakımını değiştirme yeteneği sayesinde AT&T, veri işleme hizmetlerine abone olan kullanıcıları ödüllendirebilir, olmayanları ise cezalandırabilir. İletişim tesislerinin teknik özelliklerinin kritik önem taşıdığı bir endüstride, daha düşük kaliteli hizmet sunabilme gücü son derece etkileyicidir.
ADAPSO’nun kaygıları akademik değildir. Bu yıl iki federal jüri tarafından da tespit edildiği üzere, AT&T geleneksel pazarlarında rekabetle karşı karşıya kaldığında rekabet karşıtı davranışlardan kaçınmamaktadır. ADAPSO’nun, AT&T’nin bilgisayar hizmetleri endüstrisinde benzer bir yol izlemeyeceğine inanması için bir nedeni yoktur.
AT&T’nin kesintisiz rekabet karşıtı davranış sicili ve hukuka aykırı tarifeler dizisi karşısında, ADAPSO, 1956 Uzlaşma Kararnamesi ile sağlanan rekabetçi güvencelerin neden H.R. 6121 tarafından ortadan kaldırıldığını anlamakta zorlanmaktadır. H.R. 6121’in, AT&T’nin geçmişteki davranışlarına daha uygun bir yanıt önermemesi de aynı derecede şaşırtıcıdır. Bu bağlamda kastettiğim, ayrıştırmadır.
“Tamamen Ayrılmış” Bağlı Ortaklık Tamamen Ayrılmış Değildir
Uzlaşma Kararnamesi ve ayrıştırma yerine H.R. 6121, tekil biçimde yanlış adlandırılmış bir güvence sunmaktadır—“tamamen ayrılmış” bir bağlı ortaklık. Tasarıda tanımlandığı şekliyle bu bağlı ortaklık, ne yazık ki AT&T’nin sınırlı iletişim tesislerinin tedarikçisi olarak konumunu kötüye kullanmasını önlemek için çok az şey yapacaktır. Bu bağlı ortaklığın tabi olduğu ayrım yalnızca eksik olmakla kalmamakta, aynı zamanda istisnalarla doludur. Daha da kaygı verici olanı, tasarının ayrım hükümlerinin, AT&T ile rekabetçi bağlı ortaklığının kalıcı olarak tam ayrılıktan daha az bir düzeyde kalacağı bir yapıyı onaylamasıdır.
ADAPSO’nun görüşüne göre, ana şirket ile bağlı ortaklığın ofisleri ve diğer mülkleri paylaşabildiği ve tesisleri ortaklaşa kullanabildiği bir yapı “tam olarak ayrılmış” değildir. Benzer şekilde, AT&T’nin bağlı ortaklığının borçlarını garanti edebildiği bir finansal yapı da güçlükle “ayrı” sayılabilir. Çalışanların ana şirket ile bağlı ortaklık arasında gidip gelebildiği bir yapı hiçbir şekilde “ayrı” değildir. Ortak bir adın ve ortak bir logonun kullanılması ise “ayrı” kavramının tam tersidir. Bu hükümler, AT&T ile bağlı ortaklığını — ne kendi gözlerinde ne de kamuoyunun gözünde — ayırmak için çok az şey yapacaktır. İnanılmaz bir biçimde, H.R. 6121, ana şirket ile bağlı ortaklığın ortak kurumsal reklamlarını onaylayarak bu ortak kimliği (ve dolayısıyla bağlama fırsatlarını) meşrulaştıracaktır. Bu eksiklikler, FCC’nin ilave yapısal güvenceler öngörme yeteneğini dar bir kalıba sokan bir hükümle daha da ağırlaşmaktadır.
Yazılımı İçine Alabilen Donanım: Uykuda Bir Tehdit
Tasarıda öngörülen yapısal ayrımın belki de en ciddi yetersizliği, AT&T’nin bağlı ortaklığı için kritik araştırma, geliştirme ve üretim faaliyetlerini sürdürmesine izin vermesidir. Bu, AT&T’nin bağlı ortaklığının Western Electric’ten bileşenler ve alt montajlar temin etmeye süresiz olarak devam edebileceği anlamına gelmektedir. Adlandırmaları aldatıcı derecede basit olan bu kalemler, özellikle daha önce paketlenmemiş yazılım içinde yer alan giderek daha fazla zekânın donanıma dahil edilmesiyle birlikte, bilgisayar hizmetleri endüstrisinde artan bir önem kazanmıştır. Sonuç olarak, H.R. 6121, AT&T’nin bu aygıtları kalıcı bir çapraz sübvansiyon kaynağı ve ağla ilgili iç bilgilerin bağlı ortaklığına aktarılabileceği bir araç olarak kullanmasına olanak tanıyacaktır.
Tasarı, AT&T’nin bu bileşenleri tüm taraflara satmasını zorunlu kılarak bu kötüye kullanım fırsatlarını sınırladığını iddia etmektedir. Ancak bu güvence anlamsız çıkabilir. Ağ ekipmanı ve yazılım, AT&T’nin bağlı ortaklığına sağladığı kalemlerin yalnızca tek bir taraf için — AT&T’nin bağlı ortaklığı için — yararlı olacak şekilde kolaylıkla tasarlanabilir. Dahası, böyle bir güvence yapısal ayrım ile çelişmektedir. Tasarının baskın felsefesine aykırı olarak, Western Electric’in, AT&T’nin bağlı ortaklığıyla birlikte, ayrılmamış bir temelde düzenlenmemiş rekabetçi bir pazara doğrudan katılmasına imkân verecektir.
Son olarak, ADAPSO, Tasarının AT&T’nin yapısıyla oynamasının, ayrıştırmanın ciddi biçimde değerlendirildiği tek forum olan District of Columbia Birleşik Devletler Bölge Mahkemesi’ndeki gelişmelerin seyrini olumsuz etkileyeceğinden endişe duymaktadır. H.R. 6121’in Adalet Bakanlığı’nın talep ettiği giderimi güvence altına alma yeteneğini olumsuz etkileyeceği konusunda hiçbir kuşku yoktur. Dolayısıyla ADAPSO, bu tür bir mevzuatın mevcut zamanda yürürlüğe konulması gerektiğine inanmamaktadır.
Eğer böyle bir tasarı yürürlüğe konulacaksa, ADAPSO Alt Komiteyi, davaya en fazla zarar verecek Tasarı hükümlerini değiştirmeye çağırmaktadır. Başkan Rodino’nun 21 Temmuz 1980 tarihli mektubunda önerdiği yaklaşım önemli ölçüde değer taşımaktadır. H.R. 6121, Onay Kararnamesi’ni değiştiren ve AT&T’yi yeniden yapılandıran hükümlerin çıkarılmasıyla basitçe iyileştirilebilir.
Amerikan Kamuoyu Mevcut Haliyle H.R. 6121’e İhtiyaç Duymamaktadır
Belirttiğim gibi, bilgisayar hizmetleri endüstrisi oldukça iyi durumdadır. Ne bizlerin ne de Amerikan kamuoyunun mevcut haliyle H.R. 6121’e ihtiyacı vardır. Kongre önünde, mahkemeler önünde ya da FCC önünde